成立专门机构 建立工作机制 开展专题研究
“多规合一”并非单纯的规划编制，更多的是规划协调和利益调整，建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市委、市政府成立由市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县(区)委书记为成员的高规格“多规合一”试点工作领导小组;领导小组办公室下设综合协调、业务专责两个工作组，分别设在市委改革办和市发改委，分别负责协调督查和业务工作，并从成员单位抽调业务骨干，在市“多规办”集中办公。各县区也都成立相对应的领导小组，确保市、县“多规合一”工作政令畅通，无缝衔接。
为确保试点高效推进，榆林市确定“统-分-衔-合”的技术路径。“统”，即首先“统一标准”：统一规划体系、战略引领、技术导则、目标指标、管控措施;“分”，然后“分项研究”：分部门编制规划、分专题开展研究、分县区提出方案;“衔”，再行“规划衔接”：多规协调、部门互动、市县联动;“合”，最后“多规合一”：形成“一张图”、编制综合规划、建立业务平台、构建规划体系。遵循生态优先、总量平衡、保障发展、完善功能、安全底线的“多规”差异协调处理原则，区分轻重缓急，按照刚需排序，合理协调多规矛盾，科学妥协，实现了市域综合利益最大化。针对该市林规与其他规划矛盾突出的问题，研究制定了林地退出原则和方法，退出林地365.76万亩，占林地总面积10%,降等88万亩，同时提出提升质量、优化结构的路径措施和林地退出后的管理办法，确保林业可持续发展，实现了多赢。同时，还确立“市县联动、部门协同、专家支撑、公众参与”的工作模式。市、县两级直接参与“多规合一”的工作部门接近100个、工作人员超过300人。设立市“多规合一”专家咨询委员会，强化技术支持和业务指导，聘请的各类技术单位达到25个。出台《榆林市“多规合一”工作宣传方案》，开设“榆林多规合一”微信公众号，充分吸纳社会各界意见。为了夯实工作基础、强化技术支撑、增强试点的精准性、协同性和科学性，榆林市委、市政府还邀请了陕西省城乡规划院、环科院、林勘院以及中交第一公路勘测设计院、河南黄河水文勘测设计院等专业技术单位，由市级相关业务部门具体牵头，同步开展了中心城区开发边界划定、生态红线划定、文物紫线划定、林地保护与利用研究、水资源承载力研究、人口和用地规模研究、综合交通体系发展及布局研究、大气水环境承载力研究等专题研究工作，取得了大量研究成果，为编制“一张图”和国土空间规划奠定了坚实基础。
一本规划 一个平台 一套机制 一批建议
在试点成果上，国土资源部批复试点方案要求榆林市提交“四个一”试点工作成果，即：编制“一本规划”、建立“一个平台”、形成“一套机制”、提出“一批建议”。按照战略规划引领、专题研究支撑、“一张图”为底、国土空间规划为主的试点工作思路，榆林市开展了市域“一张图”工程、“多规合一”业务平台建设、国土空间规划编制以及14项配套专题研究，“四个一”试点成果已全部完成，形成各类研究成果接近200万字，试点成果已上报。
一本规划包括文本、图集、说明，按照归纳国土空间演变趋势、研究区域资源环境承载能力、确定国土开发适宜性、划定国土空间格局、制定国土开发战略目标的编制思路，在充分吸纳各专题研究和已有规划成果的基础上，提出了“一主三副多点、一轴一带三区”的国土开发格局和“三廊—三带—四片—多点”的国土保护格局，在“一张图”基础上提出生态、农业、城镇空间划定及管控措施，明确了分县区国土开发和管控指标、国土综合整治任务以及规划保障措施。一个平台即基于国土二调数据的市域1∶10000“一张图”及其“多规合一”业务平台。业务平台一期工程已实现了成果展示、信息查询、数据质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目辅助选址等功能。一套机制即形成《榆林市规划管理暂行办法》。办法将市域各类规划分为总体规划、空间规划、专项规划和区域规划四大类，构建以经济社会发展总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划为支撑的市级规划体系，明确各个规划的功能定位和相互关系，解决规划自成体系的问题。成立市规划委员会，对规划实行“立项、编制、衔接、论证、报批、发布、实施、评估、调整”全过程管理，以权威、高效机构统筹规划管理，解决规划多滥、易变和不实用、不管用的问题。办法特别构建了利用“多规合一”“一张图”成果和业务平台进行规划衔接的新机制，确保规划的协同性，解决规划冲突打架的问题。一批建议主要有五方面——一是“多规合一”试点成果法定化。建议实施“多规合一”试点成果由上级政府审批、其他规划授权试点市县政府审批、中省相关部门备案认可的成果法定化试点。二是规划体制改革。建议国家加强顶层设计，推进发展规划、空间规划两大体系在市县层面“合一”。三是空间规划。建议加快推进国土空间规划立法，构建统一的自然资源管理体系。四是深化改革。建议国家开展以“多规合一”试点成果应用为主要内容的改革试点，支持试点市县在更大范围、更深层次的“多规合一”改革。五是矿业权设置。建议建立统一的矿业权审批信息平台，在矿业权设置和审批前充分征求相关部门和地方政府意见，减少不同矿产之间以及地下地上空间的冲突。
试点效果初见成效 试点经验可推广
目前，榆林市“多规合一”试点任务基本完成，取得了大量成果，试点效果逐渐显现。协调了各类规划冲突，优化了市域空间布局，通过国土开发适宜性评价和生态红线划定，提出了秃尾河、无定河、榆溪河三大生态廊道和北部防风固沙、南部黄土高原水土流失、东部黄河沿岸水土流失三大防治带的生态保护格局。在发展理念上，坚持生态优先，以生态定格局，对不可开发空间达成共识，遵循自然规律的持续发展、遵循经济规律的科学发展理念明显提升。高于国家标准划定生态红线;增加林地保护红线;强调了水资源的极端重要性，新划定水源涵养区1.06万平方公里，占到市域总面积的24.7%。在谋划发展上，坚持先瘦身后强身，摒弃盲目求大的传统思维。在项目策划上，既考虑规划空间的安排，又对接土地指标配置，更注重生态保护、水资源承载、环境约束，项目谋划的水平明显提升。在转变职能上，相关部门更加注重规划的权威性、严肃性、一致性，更加认识到发挥规划引领和约束作用，淡化行政审批色彩，加快转变政府职能的自觉性明显提高，服务意识明显提升。此次“多规合一”，仅“一张图工程”即收集了120多个已有各类规划，进入平台管理的建成、在建和规划项目已近3000个，摸清了家底、吃清了市情，夯实了规划基础。将交通、电网、水源、项目等各类规划数据转成统一标准的GIS数据落到“一张图”上，极大地提升了规划的信息化水平。
通过试点，榆林市取得了可推广也可复制的经验。“一张图”是“多规合一”的前提。“多规合一”的核心是空间。“多规”矛盾源于空间，“合一”最终要落到空间。只有构建基于信息化支撑的大比例尺“一张图”，才能充分暴露各类规划特别是空间规划的矛盾和冲突;只有在大比例尺的“一张图”上协调一致，才能真正实现“多规合一”;只有大比例尺的“一张图”，才能提高规划调整的难度，减少规划易变多变的现象，确保一张蓝图干到底。划定各类控制线、构建1:10000比例尺的市域“一张图”及空间管控体系，解决各类规划特别是空间规划衔接手段缺乏，形成以“一张图”为基础和平台的各类规划衔接机制及其相应的技术规范，也是榆林市“多规合一”试点取得的重要成果和经验。
战略引领是“多规合一”的基础。“多规合一”的目的是发展。要推进“多规合一”，首先要研究区域的发展规律、发展阶段、发展目标，以区域总体发展战略引领空间规划的编制。根据省委、省政府关于榆林发展定位的最新要求，形成了打造生态美、生活美、生产美的“大美榆林”共识，提出“世界一流能源化工基地、全国知名现代特色农业基地、区域性中心城市”的战略定位，并依此确定区域分工、空间格局、功能定位、项目布点，引领国土空间规划和各个专题研究。
机制保障是“多规合一”的关键。“多规合一”的本质是协同。建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市成立了由书记任组长，四套班子和县区委书记参与、常务副市长兼任办公室主任的高规格的“多规合一”试点工作领导小组。深化改革是“多规合一”的支撑。“多规合一”的内涵是改革。多规协调融合、试点成果应用，都需要突破现有行政壁垒和各方利益藩篱，必须要有配套的改革举措支撑。榆林市在“多规合一”试点过程中，以深化改革为统领，将“多规合一”综合协调组设在市委改革办，负责督查落实、协调推进。同时，在试点过程中涉及的林地变更退出、土地调整完善、规划体系重构等，都对现行法律法规、规范要求有所突破和创新。下一步，榆林市正在积极推进投资项目并联审批、控制线管控体系建立等成果应用方面，也都需要改革先行、体制保障。
责任编辑：曹静
